一、政策制定背景

　　2017年9月，市政府办公室印发《珠海市特困人员救助供养制度实施方案》（珠府办〔2017〕14号）（以下简称《实施方案》），有效保障了城乡特困人员合法权益，取得了良好成效。但随着社会救助体系日益健全，特别是《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）等政策法规颁布实施以来，特困人员救助供养对象、内容、形式以及审核审批程序、部门职责分工等方面发生了较大变化，亟需对《实施方案》进一步修改完善。

　　党中央、国务院《关于改革完善社会救助制度的意见》要求健全特困人员救助供养制度，并提出“将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁”。民政部《特困人员认定办法》、省民政厅《广东省特困人员认定办法（试行）》，明确了特困人员的认定条件，进一步简化优化了认定程序。《广东省特困人员救助供养工作规定》对特困人员救助供养的内容、标准、形式等方面提出了新的更高要求。为贯彻落实党中央、国务院和省文件精神，进一步健全完善我市特困人员救助供养制度，市民政局在广泛征求意见的基础上，结合我市实际，起草了《珠海市特困人员救助供养实施办法》（以下简称《实施办法》）。

　　二、法律法规政策依据

       1.《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）；

　　2.《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于改革完善社会救助制度的意见>的通知》（中办发〔2020〕18号）；

　　3.《民政部关于印发<特困人员认定办法>的通知》（民发〔2021〕43号）；

　　4.《广东省社会救助条例》（广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告第85号）；

　　5.《广东省特困人员救助供养工作规定》（广东省人民政府令第295号）；

　　6.《广东省民政厅关于印发<广东省特困人员认定办法（试行）>的通知》（粤民规字〔2024〕1号）。

　　三、制定程序说明

　　（一）政策起草过程

　　2023年9月，市民政局将《实施方案》的修订工作提上日程，广泛搜集各省市相关政策文件，在充分开展调查研究、广泛征求意见、借鉴兄弟省市经验的基础上，根据最新政策法规要求，形成了《实施办法》初稿。

　　1.征求意见

　　2024年7月，向市困难群众基本生活保障工作联席会议各成员单位、各区（功能区）民政部门、市救助管理站、市社会福利中心征求意见。

　　2024年8月19日至9月20日期间，通过市政府网站向社会公开征求意见。

　　2.部门法制工作机构合法性审核

　　2024年9月，按照规范性文件制定相关规定，经市民政局办公室（政策法规科）对制定主体、制定权限、制定程序和内容进行审核，《实施办法》通过了合法性审核。

　　3.集体讨论决定

　　2024年10月9日，市民政局局长王桂莲同志主持召开局长办公会议，就《实施办法》进行研究讨论，原则上同意《实施办法》并提请局党组研究决定。

　　2024年10月12日，市民政局党组书记高宏伟同志主持召开局党组会议，就《实施办法》内容进行研究，审议通过《实施办法》，同意按程序报市司法局开展合法性审查后报请市政府审定。

　　（二）论证过程

　　1.必要性

　　一是贯彻落实党中央和国务院决策部署的需要。2022年3月，习近平总书记在看望参加政协会议的农业界社会福利和社会保障界委员时，就社会救助工作做出重要指示，强调“要针对特困人员的特点和需求精准施策，按时足额发放各类救助金，强化临时救助，确保“兜住底、兜准底、兜好底”。党的二十大报告明确要求“健全分层分类的社会救助体系”。党的二十届三中全会提出“健全社会救助体系”。特困人员救助供养工作是社会救助体系的重要组成部分，在改善和保障困难群众基本生活方面发挥了重要作用。制定《实施办法》，完善特困人员救助供养制度，进一步健全分层分类救助制度体系，是党中央、国务院交给民政部门的重要政治任务。    

　　二是加强和改进特困人员救助供养工作的迫切需要。为切实解决当前普遍存在的困难家庭中“以老养残”、“一户多残”等问题，聚焦事实无人赡养的特困人员实际生活困难，紧紧围绕明确特困人员认定条件、切实兜住兜准兜好基本民生保障底线的目标要求，迫切需要对我市的特困人员认定条件做进一步细化，不断提高特困人员救助供养制度的可及性。制定《实施办法》，通过采取更多惠民生、暖民心的改革举措，着力解决好困难群众急难愁盼问题，有利于更好地兜牢最弱势群体的基本生活底线。

　　2.可行性

　　一是与上位法保持一致的需要。民政部《特困人员认定办法》、省民政厅《广东省特困人员认定办法（试行）》明确了“无劳动能力”的残疾种类和等级、完善了“无生活来源”认定条件、明确了“法定义务人无履行义务能力”认定条件、明确了特困人员救助供养制度覆盖未成年人范围等。但我市现行《实施方案》相关要求与上位法不相一致，迫切予以修订。制定《实施办法》，进一步打通政府供养人员的身份转换通道，有助于更好地履行政府兜底保障职责。

　　二是满足困难群众美好生活的需要。随着社会经济的快速发展，特别是人民群众对美好生活的向往，对特困人员救助供养工作提出了新的更高要求，救助供养内容已从单纯的物质类救助向“物质+服务”转变。党中央、国务院《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确要求要创新社会救助方式，积极发展服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式。制定《实施办法》，进一步完善特困人员的照料服务政策措施、标准规范和监管机制，提升救助供养水平，能够更好地满足人民群众对美好生活的向往。

　　3.合法性

　　《实施办法》未存在与上位法律相抵触的内容，未发现存在减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形及其他不合理情形，未发现存在设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项以及其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定事项的情况。

　　4.预期效果和影响评估

　　特困人员生活困难、无依无靠、无人照料，是困难群众中最困难、最脆弱的群体。保障好他们的基本生活和照料服务，是各级政府兜底保障的重要责任。制定《实施办法》，进一步完善特困人员救助供养制度，将更多符合条件的事实“三无人员”纳入救助供养范围，让改革成果更多更公平地惠及城乡困难群众，有助于进一步发挥社会救助兜底保障和促进发展的双重功能，提高我市困难群众的获得感、幸福感和安全感。

　　四、主要内容说明

　　《实施办法》共10章46条，主要包括总则、认定条件、申请及受理、审核确认、生活自理能力评估、终止救助供养、监督管理、法律责任、附则等内容。秉承遵循上位法、满足新需求的原则，结合我市实际，明确了特困人员有关认定条件，细化了申请受理审核确认程序，丰富了救助供养内容，加强了与相关政策的衔接，进一步提升了我市特困救助供养工作的规范化水平。包括六个方面的内容：

　　（一）搭建基本框架

　　《实施办法》第1至5条搭建具体框架，明确了政府和相关部门的职责，规定了特困人员救助供养的运行机制。具体包括特困人员救助供养工作原则、各级民政部门和相关职能部门的工作职责、镇（街道）的职责、村（社区）的职责、公办福利机构、救助管理机构的职责。

　　（二）明确认定条件

　　《实施办法》的第6至12条明确了特困人员认定的3个条件，对无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力进行细化规定，明确了不重复享受的待遇。一是明确了“无劳动能力”的残疾种类和等级，包括60周岁以上的老年人，未满16周岁的未成年人，残疾等级为一、二级的重度残疾人或三级的智力、精神残疾人等3种情形；二是完善了“无生活来源”的认定条件，明确了特困人员不计入收入范围，进一步规范财产认定标准；三是明确了“法定义务人无履行义务能力”认定条件，包括全日制在校学生、特困人员、低保对象、低保边缘家庭等7种情形；四是明确了特困人员救助供养制度保障的未成年人范围，将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。

　　（三）细化办理程序

　　《实施办法》第13至20条明确了社会面困难群众申请特困人员救助供养的办理程序，细化了各级公办福利机构集中供养人员、救助管理机构落户受助人员的申请、受理、审核、确认程序。按照属地管理原则，申请人所在机构协助其向户籍地镇（街道）申请，提供规定资料和意见。明确了区民政部门应当调查核实的情形，进一步简化优化了特困人员认定及审核确认程序，缩短了办理时限，确保困难群众能够及时、便捷地获得救助。

　　（四）优化供养服务

　　《实施办法》第21至32条明确了特困人员生活自理能力评估的工作机制及有关评估工作要求，以及终止特困人员救助供养的情形和程序，加强了与其他社会救助政策的衔接。明确了特困人员救助供养的标准、方式、内容，对基本生活救助、照料护理服务、医疗救助、教育救助、住房救助以及丧葬保障等方面做出具体规定，为有需要的特困人员提供心理疏导、能力提升、社会融入等社会工作服务。

　　（五）加强监督管理

　　《实施办法》第33至40条明确了相关职能部门对特困人员救助供养工作的监督检查职责，并对供养服务机构规划、建设、管理、收住要求等方面做出具体规定，明确了政府及其部门对分散供养照料服务的监管职责以及照料服务人的照料服务要求。

　　（六）明确法律责任

　　《实施办法》第41至44条明确了特困人员救助供养工作违法违纪情形，并对违法违纪处理、表彰与奖励、权益保障等方面做出具体规定。同时，明确照料服务人不履行照料护理协议及歧视、侮辱、虐待、遗弃特困人员等的法律责任，切实维护特困人员基本生活权益。

　　五、部门法制工作机构审核意见

　　（一）制定主体和权限合法

　　《实施办法》由市民政局牵头起草，并以市民政局名义印发，未超越权限，未与上位法冲突，且符合规范性文件制定主体要求。

　　（二）制定程序合法

　　起草阶段，对《实施办法》制定的必要性、可行性进行了论证；征求意见阶段，就《实施办法》制定在行政系统内征求意见，并向社会公开征求意见，根据反馈意见对文本进行修改完善，对合理的意见建议予以吸收采纳。《实施办法》的制定已履行相关法定程序。

　　（三）文件内容合法

　　未发现《实施办法》存在与上位法相抵触的内容，未发现存在减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形及其他不合理情形，未发现存在设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项以及其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定事项的情况。

　　（四）结论

　　《实施办法》已经市民政局法制工作机构审核，该文件的制定主体、制定程序、制定权限和内容符合相关规定及程序，通过内部合法性审核。

　　六、行政系统内征求意见的采纳情况说明

　　2024年7月，市民政局组织各区（功能区）民政和相关职能部门，就《实施办法》的必要性、可行性等内容进行调研论证、征求意见，收到回复意见36份，其中收到修改意见6条，采纳意见3条，不采纳意见3条。其后对照修改意见，完善了《实施办法》。

　　七、公开征求意见的采纳情况说明

　　2024年8月19日至9月20日期间，通过市政府网站向社会公开征求意见。在公开征求意见期间，收到意见2条，采纳意见2条，无效意见0条。　　

　　八、新《办法》与旧《方案》的不同点

　　（一）体例结构的不同

　　1.旧《方案》分为3个部分，包括目标任务、工作措施、工作要求等内容。明确了特困人员对象范围、救助内容和标准、供养形式及认定程序，提出了提高思想认识、健全工作机制、确保应保尽保、做好制度衔接、加强监督管理等5个方面的要求。

　　2.新《办法》共10章46条，包括总则、认定条件、申请及受理、审核确认、生活自理能力评估、终止救助供养、监督管理、法律责任、附则等内容。秉承遵循上位法、满足新需求的原则，结合我市实际，明确了政府和相关部门的职责，细化了特困人员有关认定条件，优化了申请受理审核确认程序，丰富了救助供养内容，加强了与相关政策的衔接，进一步提升了我市特困救助供养工作的规范化水平。

　　（二）部门职责的不同

　　新《办法》较旧《方案》相比，明确了特困人员救助供养工作原则，细化了政府和相关部门的职责，具体包括市人民政府及其有关部门、市区两级民政部门、镇（街道）、村（居）、公办福利机构、救助管理机构的工作职责。

　　（三）认定条件的不同

　　新《办法》较旧《方案》相比，优化了特困人员的认定条件和未成年人保障范围，一是优化了“无劳动能力”的残疾种类和等级，将三级智力、精神残疾人纳入范畴；二是完善了“无生活来源”认定条件，将特困人员财产核对标准由低保标准改为特困人员基本生活供养标准，细化了特困人员财产状况认定标准4个条件；三是优化了“法定义务人无履行义务能力”认定条件，将三级智力、精神残疾人纳入范畴；四是明确了特困人员救助供养制度保障的未成年人范围，将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。

　　（四）办理程序的不同

　　旧《方案》仅明确特困人员申请及受理程序，新《办法》新增了特困人员审核确认程序，同时细化了各级公办福利机构集中供养人员、救助管理机构落户受助人员的申请、受理、审核、确认程序。

　　（五）救助供养内容的不同

　　新《办法》较旧《方案》相比，细化了特困人员救助供养的标准、方式、内容，对基本生活救助、照料护理服务、医疗救助、教育救助、住房救助以及丧葬保障等方面做出具体规定，为有需要的特困人员提供心理疏导、能力提升、社会融入等社会工作服务。

　　（六）监督管理机制的不同

　　新《办法》较旧《方案》相比，明确了相关职能部门对特困人员救助供养工作的监督检查职责，并对供养服务机构规划、建设、管理、收住要求等方面做出具体规定，明确了政府及其部门对分散供养照料服务的监管职责以及照料服务人的照料服务要求。

　　（七）明确生活自理能力评估

　　新《办法》较旧《方案》相比，新增了生活自理能力评估的内容、程序和照料护理标准，以及终止救助供养的情形和程序。此外，还规定了对终止救助供养的原特困人员，符合低保、临时救助等其他社会救助条件的，应当按规定及时纳入相应救助范围。

　　（八）明确法律责任

　　新《办法》较旧《方案》相比，明确了特困人员救助供养工作违法违纪情形，并对违法违纪处理、表彰与奖励、权益保障等方面做出具体规定。同时，明确照料服务人不履行照料护理协议及歧视、侮辱、虐待、遗弃特困人员等的法律责任，切实维护特困人员基本生活权益。

　　九、其他事项说明

　　（一）在省文件已对特困人员认定和救助办法作出规定的情形下，我市制定《实施办法》的理由

　　一是解决工作实际的需要。特困人员没有劳动能力，没有生活来源，也没有法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力，是我国现阶段最困难、最脆弱的人群，保障好他们的基本生活和照料服务，是政府履行兜底保障的重要责任。党中央、国务院一直以来高度重视特困人员救助保障工作，习近平总书记多次作出重要指示批示，突出强调要加强对特殊困难群体的帮扶。近年来，国家和省不断完善特困人员救助供养政策，在内容、标准、形式等多方面出现了新变化和新要求，特困人员办理程序更加规范，认定条件更加精准，标准制定更加合理，救助供养水平稳步提升。我市2017年9月印发的《实施方案》诸多条款不够具体明确，已无法适应当前政策环境和工作实际需求，迫切需要对原文件予以修订，以补齐我市兜底保障工作的短板，更好地保障特困人员的基本生活。

　　二是提高政策执行效果的需要。完善特困人员救助供养制度，将这部分最困难、最脆弱群体的基本生活保障好，是社会救助首要的任务，也是检验社会救助安全网是否密实、是否牢靠的重要标志。《广东省特困人员救助供养工作规定》《广东省特困人员认定办法（试行）》虽然提供了总体框架和指导原则，但办理程序等内容存在交叉重叠，且各地市的实际情况不同，需要对省文件的规定进行细化和补充，以确保特困人员救助供养政策更具有针对性和可操作性。据了解，深圳、东莞、中山、佛山等地市均出台了本地特困人员救助供养政策。通过制定《实施办法》，将两个省文件内容合二为一，进一步明确特困人员认定和救助的具体流程、标准、责任主体等，有利于为基层工作人员提供更加清晰明确的指导，更好地推动政策落地见效。

　　三是坚持适度保障的需要。因特困人员的身份认定和每项服务保障都涉及财政资金的支持，根据《广东省财政厅关于印发2025年预算编制工作方案的通知》有关要求，除落实中央统一部署的民生政策提标事项外，原则上不安排其他提标扩面政策，在当前财政压力日益增大的态势下，我市特困人员认定和服务不宜随意扩大保障范围，需与珠三角周边地市保持平衡。在省文件的基础上，坚持尽力而为、量力而行，立足经济社会发展水平，科学合理制定特困人员认定标准以及救助供养标准，加强与其他社会保障制度的衔接，确保政策能够精准发力，实现救助资源与救助需求之间的合理配置，让困难群众求助有门、受助及时。

　　（二）相较于省文件，《实施办法》增加和细化规定的内容

　　1.明确第三条各部门的工作职责，一是市政府对本市特困人员救助供养工作负总责，切实加强组织领导；二是市民政部门负责组织实施特困人员救助供养工作；三是增加市场监管部门配合做好相关工作，原因为根据市场监管部门提供企业、个体工商户登记注册信息等商事登记信息；四是细化区民政部门工作职责，指导、督促、检查各镇（街道）开展特困人员救助供养工作。

　　2.细化第十三条社会面困难群众申请程序，将省文件“委托代为查询核对家庭经济状况”改为“签署家庭经济状况核对授权书，委托受理申请的镇（街道）代为查询核对家庭经济状况”，更加符合基层工作实际。

　　3.细化第十四条公办福利机构困难群众申请程序，因我市集中供养孤儿全部在市福利中心，故将省文件“市、县（市、区）级公办福利机构”修改为“市社会福利机构”，《实施办法》第十八条修改理由同上。

　　4.细化第十五条救助管理机构困难群众对象申请程序，因我市救助管理机构只有市救助管理站和斗门区救助管理站，故将省文件“市、县（市、区）级救助管理机构”修改为“市区两级救助管理机构”。

　　5.细化第二十八救助供养标准内容，省文件只概括了“特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准”，未明确具体标准，《实施办法》结合我市工作实际，进一步细化了基本生活标准和照料护理标准的内容。

　　6.明确第三十三条各部门的监督检查职责，其中市人民政府及其有关部门负责监督检查各区人民政府（管委会）及有关部门落实特困人员救助供养工作职责。根据《珠海市特困供养人员照料护理工作实施办法》（珠民〔2023〕90号）第二十七条“建立市、区、镇（街道）三级定期巡查制度”之规定，市、区、镇（街道）三级均应对供养服务机构进行监督检查，并对《实施办法》第三十三条作了对应修改。

　　7.细化第三十六条供养服务机构工作人员配比要求，省文件未明确具体人数，《实施办法》结合我市工作实际，进一步细化了直接服务于特困人员的医护及服务人员总数与生活能自理的、生活不能自理的入住特困人员数量。

　　8.明确第四十三条供养服务机构违反规定相关处罚规定，由区民政部门依法查处。