为深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步扩大公民对立法工作的有序参与，广泛听取社会各界的意见，凝聚社会共识，提高立法质量，根据《中华人民共和国立法法》等有关法律规定，珠海市自然资源局于2024年8月16日（星期五）下午3时至4时30分，在珠海市自然资源局1号楼一楼会议室举行《珠海经济特区红树林保护条例（草案）》听证会，现场听取了听证参加人的意见。现将有关情况报告如下：

　　一、听证会的基本情况

　　听证项目：《珠海经济特区红树林保护条例（草案）》

　　听证时间：2024年8月16日（星期五）下午3时

　　听证地点：珠海市自然资源局1号楼一楼会议室

　　听证主持人：珠海市自然资源局  邱　烨 

　　听证员：珠海市自然资源局  罗文君

　　珠海市自然资源局  廖君燕

　　陈述人：珠海市自然资源局  马少伟

　　珠海市自然资源局  陈　华

　　珠海市自然资源局　王淇诚

　　记录员：珠海市自然资源局  曾育雁

　　2024年7月16日，市自然资源局分别在珠海市人民政府和珠海市自然资源局网站上发布了《珠海市自然资源局关于举行〈珠海经济特区红树林保护条例（草案）〉立法听证会的公告》，接受听证申请。听证会代表的产生通过自愿报名和邀请方式，确定了14名听证参加人，实到12人。其中，市民代表3人，分别为邓萍萍、冼惠玲、周明；行业代表2人，分别为珠海市园林和林业科学研究院莫伟金，珠海市风景园林和林业协会冯卓森；企业代表1人，为珠海大横琴置业有限公司刘勇；政府部门代表4人，分别为：珠海高新技术产业开发区管理委员会郑嘉霖，珠海市金湾区人民政府张岚，珠海市生态环境局罗洁琼，珠海市海洋发展局韩军；人大代表1人，蔡棣宏；政协委员1人，谢润轼。市海洋发展局陈伟贤因工作原因无法参加，变更代表为韩军。市民代表周志标、市东部生态环境监测中心赖锦鸿缺席。本次听证会还邀请了市司法局代表李元列席。

　　听证会有三项议程：一是宣布听证会纪律、听证事由以及听证主持人、听证员、听证记录人等名单；二是听证陈述人就《珠海市经济特区红树林保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作要点陈述；三是听证代表围绕《条例（草案）》的必要性、可行性等事项充分阐述观点和理由，提出意见和建议，听证陈述人及列席单位根据听证主持人要求，对听证代表的意见、建议等逐一作出解释和说明。通过组织召开听证会，吸收采纳合理意见建议，进一步提高行政决策科学化和民主化水平，有效保障民众民主参与制定公共政策的权利，提升《条例（草案）》制定质量，听证会取得了预期效果。

　　二、听证事项的说明

　　（一）立法必要性

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。2023年，习近平总书记在考察广东湛江红树林片区时提出：“红树林是‘国宝’，要像爱护眼睛一样守护好”，保护红树林和红树林湿地，对于保护生物多样性、抵御海洋自然灾害、改善沿海生态环境具有十分重要的作用。2020年自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《红树林保护修复专项行动计划（2020～2025年）》明确“完善法律法规和制度体系，加快推进红树林保护修复立法，完善地方保护修复制度”为红树林保护修复的重点行动之一，提出了“积极推动红树林保护相关法律法规的制定修订”工作要求。

　　近年来，我市红树林保护取得一定成效，随着社会经济发展，对红树林保护和合理利用统筹协调提出了新的要求，我市作为粤港澳大湾区的重要增长极和珠江口西岸的核心城市，有必要通过立法的形式，对各主体红树林保护的权利义务，以及红树林资源合理利用进行规范，加强红树林保护的科学和法律支撑，为推动经济社会绿色低碳发展提供法治保障。

　　（二）主要立法依据和参考资料

　　1.《中华人民共和国湿地保护法》

　　2.《中华人民共和国海域使用管理法》

　　3.《中华人民共和国自然保护区条例》

　　4.《生态保护补偿条例》

　　5.《湿地保护管理规定》

　　6.《广东省湿地保护条例》

　　7.自然资源部、国家林业和草原局印发的《红树林保护修复专项行动计划（2020--2025年）》

　　（三）草案形成过程

　　2023年11月，珠海市自然资源局起草筹备组就《条例（草案）》成立立法工作团队，初步拟定立法工作计划，确定立法工作思路。立法工作团队开展了一系列调研论证和修改完善工作：一是邀请市人大常委会、各区政府、各相关单位、行业协会代表和科研机构代表，开展了两场前期立法调研座谈会，摸清我市红树林保护存在的问题和面临的困难，听取相关座谈调研对象对我市红树林保护立法的意见和建议；二是赴广西、海南、湛江等地调研，借鉴学习经验；三是书面征求各区政府、各相关单位意见，并向社会公开征求意见。在对各方意见逐条研究的基础上，经过多轮修改，形成本草案。

　　（四）主要内容说明

　　为充分结合珠海实际，更好促进红树林保护和社会经济协调发展，《条例（草案）》采取“小切口立法”的形式，利用经济特区立法权，基于我市红树林保护的需求出台专门性的经济特区法规，对上位法已明确规定的内容不作简单重复，旨在突出其针对性、细则化及实操性。《条例（草案）》共七章三十九条，主要内容如下：

　　第一章总则，共6条。主要明确条例的立法目的和适用范围、红树林保护的原则、各级政府和各职能部门关于红树林保护管理的职责分工、村民委员会和居民委员会关于红树林保护的义务。明确广东珠海淇澳-担杆岛省级自然保护区管理处是广东珠海淇澳-担杆岛省级自然保护区的管理机构，确定其职责。以此构建了我市关于红树林保护的职责体系，确保依法行政，提高行政效率，夯实红树林保护管理的基础。

　　第二章保护规划与实施方案，共3条。主要根据《中华人民共和国湿地保护法》《广东省湿地保护条例》的规定，明确本市实行红树林保护专项规划和实施方案制度，进一步补充和细化了红树林保护专项规划和实施方案的编制程序、编制内容和编制要求。

　　第三章保护管理，共计9条。本章通过规定红树林调查监测、保护修复、有害生物防治、巡护管理保护措施、明确红树林湿地内的禁止性行为、加强红树林保护的宣传教育等方式，构建较为完善的红树林保护管理体系。另一方面，为更好地保护红树林和红树林湿地，本章还提出了分区管理制度和移植占用制度。一是对于生态区位比较重要、分布相对集中、生态系统相对稳定的红树林及其分布区域，应当设置保护设施设备和保护设施标识；二是对于零星分布、生态系统较为脆弱的红树林及其分布区域，应当开展生态环境评估，并根据评估情况实施就地保护或移植措施；三是平衡保护与发展两者的关系，设定占用红树林的工程项目门槛及审批程序。

　　第四章合理利用，共计7条。为更好地实现红树林保护与社会经济协调发展，本章建立红树林生态保护补偿制度，对因红树林保护需要而造成相关权利人合法权益受到损害的，依法给予补偿。与此同时，鼓励社会共同参与红树林保护工作，在保护的前提下，经有关部门同意后，可在红树林湿地内适度开展符合要求的生态旅游、生态养殖、科学研究、科普体验等活动，推动人工智能、低空经济发展和红树林合理利用融合，探索开展红树林空中观光、生态监测等活动，与粤港澳大湾区红树林保护相关机构就红树林保护、候鸟迁徙、碳汇交易、科研监测、宣传教育等方面开展深度合作。

　　第五章监督检查，共5条。该章提出了红树林保护投诉举报制度和执法联席会议制度，并结合人民检察院公益诉讼机制、人民法院的环境保护禁令机制，加大对红树林的监督保护力度。

　　本章还规定了蓝碳司法理念，明确支持红树林保护管理机构与人民法院、人民检察院共同建设红树林司法保护基地、生态修复基地。倡导人民法院、人民检察院办理涉及异地修复或难以修复的生态环境损害案件，以及行政执法机构依法查处违反红树林保护规定的违法行为时，注重蓝碳意识，侧重生态修复，提倡以认购海洋碳汇方式履行替代性修复。

　　第六章法律责任，共6条。对照条例所规定的义务设置了相应的法律责任，如第三十一条设置了擅自移动红树林保护界碑、标志的法律责任；第三十二条设置了在红树林湿地内捡拾、损坏鸟蛋和雏鸟、鸟巢，以鸣笛、鸣炮、追赶等方式惊吓野生水禽，或干扰鸟类觅食、繁殖的法律责任；第三十三条设置了开展科学研究观测、标本采集活动，未将活动成果的副本提交红树林保护管理机构的法律责任。此外，对《中华人民共和国湿地保护法》《广东省湿地保护条例》及其他相关法律法规中已有的法律责任，《条例（草案）》设置了概括性的法律责任援引条款。

　　第七章附则，共3条。为实施日期、名词解释和冲突适用规则的有关规定。

　　三、听证代表的问题和意见陈述

　　会上，听证代表在听取听证陈述人对《条例（草案）》制定情况的介绍后，积极踊跃发言，提出如下意见和建议：

　　（一）关于确定红树林保护范围方面

　　1.建议在红树林保护的同时，还应当注重保护红树林内的动植物等资源，维护红树林的生物多样性。

　　2.建议以附件形式，明确红树林保护具体的红线范围及坐标，并在红树林保护范围周边设置外围控制线。同时，以清单形式明确具体的红树保护树种和有害物种。

　　3.建议考虑陆地上的红树林是否纳入红树林保护范围。

　　4.建议明确红树林的具体定义，便于条例执行。

　　（二）关于职责分工方面

　　1.建议按照《中华人民共和国湿地保护法》的规定确定镇人民政府、街道办事处在红树林保护方面的职责。

　　2.鉴于海洋综合执法中队已成建制转移到海洋发展局，为了避免重复，建议把第五条第二款删除。

　　3.建议以海岸线为界，厘清各职能部门在红树林保护管理中的职责分工，避免多头管理。

　　4.建议审慎考虑赋予广东珠海淇澳-担杆岛自然保护区管理处相关行政执法权。如需赋予其行政执法权，则建议在法律责任中将其补充作为行政执法主体之一。

　　（三）关于保护措施方面

　　1.建议增加“鼓励本地品种种植”的相关规定。

　　2.建议细化红树林专项保护规划的编制程序和红树林移植占用手续的办理程序。

　　3.建议考虑以政府信息公开的方式，定期向公众披露相关红树林保护的范围、物种等信息，以提高公众、社会组织红树林保护的意识。

　　4.建议宣传教育的责任单位增加主流媒体，使新闻媒体有义务去宣传红树林生态保护，会更广泛地凝聚力量。

　　5.建议在社会参与部分增加以命名的方式认养红树林，让珠海或者珠海以外的热爱和关心红树林的社会团体、爱心人士能够更加积极地参与到这个工作当中。

　　（四）关于法律责任方面

　　1.建议充分梳理条例中的法律责任是否完备且能覆盖条例所规定的义务。

　　2.建议分项列举出援引其他法律、法律法规责任的情况，便于执法人员执行。

　　（五）其他意见建议

　　1.建议明确具体的资金保障标准，如具体保护经费一平方要多少钱，建设一平方红树林需要财政投入多少钱，便于红树林保护管理工作的持续开展。

　　2.红树林保护条例对我们的环境保护很有利，支持尽快出台，保护我市红树林资源。

　　四、对听证代表意见的处理建议

　　针对听证代表提出的意见和建议，听证陈述人和列席单位现场逐一进行解释和说明。

　　（一）关于确定红树林保护范围方面

　　1.红树林保护范围的确定的确是条例制定的核心。立法工作团队在起草时已经根据我市红树林保护的实际情况，在《条例（草案）》中拟定了红树林保护范围。

　　关于将红树林内的野生动植物资源也纳入红树林保护范围内，是很好的提议，值得充分考虑其可行性。另外，关于陆地上的红树林是否纳入《条例（草案）》的红树林保护范围的建议将在下一步工作中研究。

　　2.关于以附件形式明确红树林保护范围的具体红线及坐标。虽然珠海市目前红树林的主要分布在淇澳岛，红树林范围相对稳定，但鉴于我市正在实施红树林生态保护修复，红树林资源及保护区域在动态变化中，如果以《条例》附件的形式固定具体的红树林保护范围，则可能出现条例确定的保护范围与实际保护范围不一致的问题，也不利于《条例》的稳定性。另，为促进红树林保护，《条例（草案）》第十条已确立“定期对本行政区域内红树林进行调查和监测，并向社会公布红树林资源状况”的规定。

　　3.关于明确红树林的具体定义。根据现行法律、法规，《中华人民共和国湿地保护法》仅规定了红树林湿地的概念，《广东省湿地保护条例》和其他参考地市的法规中均没有单独对红树林作明确的定义解释。因此，是否明确红树林的具体定义，以及采取何种标准定义红树林需要进一步研究。

　　（二）关于职责分工方面

　　1.研究考虑海洋部门提出的关于调整职责分工表述的建议。

　　2.为加强红树林保护，有效制止红树林自然保护区内发生的损害红树林生长的违法行为，建立统一高效的行政执法工作机制，对红树林保护实施统一监督管理，有必要明确广东珠海淇澳-担杆岛自然保护区管理处为广东珠海淇澳-担杆岛自然保护区的管理机构，并按照自然保护区管理机构职责行使相关行政执法权。采纳在法律责任中将自然保护区管理机构补充作为行政执法主体之一的建议。

　　（三）关于保护措施方面

　　1.鼓励本土品种的种植是很好的意见建议，国家和省也出台了关于鼓励本土品种种植的相关技术指引和政策文件，下一步在《条例（草案）》的修改完善中将考虑补充该项内容。

　　2.关于建议细化红树林专项保护规划的编制程序和红树林移植占用手续的办理程序。《条例（草案）》第七条和第十五条中已经有明确的规定。

　　（四）关于法律责任方面

　　1.《条例（草案）》在起草时已经对权利义务及其对应的法律责任进行了梳理，问题中所提到的关于第十四条对应的法律责任是否完备的问题，《条例（草案）》第三十四条已经设置了法律责任的兜底性条款，在《中华人民共和国生态环境保护法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国自然保护区条例》《广东省湿地保护条例》中均有对相关禁止性行为的法律责任规定。

　　2.关于是否在《条例（草案）》中明确所援引的具体的法律规范，将结合《条例（草案）》起草的结构和立法技术考虑。

　　听证代表提出的其余意见建议将在修改完善《条例（草案）》过程中予以研究考虑。